¿Deberían ser iguales los impuestos en todas las comunidades autónomas

A una parte de la población española y de su clase política no termina de gustarle eso de que los impuestos puedan variar de una comunidad autónoma a otra. A mucha gente le parece injusto que personas en situación parecida en términos de renta, patrimonio o herencia recibida puedan terminar pagando impuestos muy diferentes dependiendo de dónde vivan. También son frecuentes las acusaciones de insolidaridad dirigidas a aquellas administraciones regionales que utilizan su autonomía tributaria para bajar impuestos.

¿Tienen razón los críticos? ¿Deberíamos establecer impuestos iguales en todas las comunidades? En este artículo sostendré que en principio no, aunque puede haber casos en los que sería aconsejable imponer algunos límites a la autonomía tributaria. En general, que las autonomías puedan subir o bajar impuestos libremente es deseable porque les permite adecuar mejor su oferta a las preferencias de sus ciudadanos. Las posibles excepciones surgen en relación con bases tributarias muy móviles.

La capacidad de subir o bajar impuestos es una parte esencial de la autonomía a la que no deberíamos renunciar a la ligera. Si hemos optado por el estado autonómico es, presumiblemente, porque valoramos positivamente la posibilidad de hacer cosas diferentes en distintos territorios para acomodar unas preferencias que no tienen por qué ser iguales en todo el país. En ese contexto, restringir el margen de actuación de las administraciones regionales sólo a la composición de su gasto, renunciando a modular su volumen, no tendría demasiado sentido - a no ser que la autonomía tributaria generase efectos negativos que pudieran prevalecer sobre las ganancias de bienestar derivadas de su ejercicio-.

¿Qué efectos negativos podría tener la autonomía tributaria? A muchos de los críticos lo que les preocupa es el posible conflicto con el principio de igualdad. A mi entender, sin embargo, autonomía e igualdad son perfectamente compatibles una vez aceptamos que la igualdad no es lo mismo que la uniformidad total. La amenaza real para la igualdad territorial no proviene de la autonomía (de ingreso o de gasto), sino de las imperfecciones de los mecanismos de nivelación del sistema de financiación autonómica, que deberían reducir las disparidades de origen entre territorios. El que un determinado impuesto o prestación pueda ser más alto en un sitio que en otro no implica necesariamente que exista una desigualdad sustantiva entre los residentes de las distintas comunidades, porque lo que hemos de comparar es el paquete completo de impuestos, servicios y prestaciones económicas que cada comunidad ofrece a sus residentes. Si los mayores tipos de un impuesto determinado se compensan con menores tipos en otros tributos o con mejores prestaciones públicas, no hay ningún problema.

Si se acepta este principio de compensación, la incidencia del sistema autonómico sobre la igualdad territorial puede analizarse a partir de una única variable para la que tenemos datos: la financiación por habitante ajustado (o por unidad de necesidad) que habrían tenido las CC AA para las competencias comunes a todas ellas si no hubieran hecho uso de su autonomía tributaria para subir o bajar sus impuestos. Esta variable, a la que para abreviar llamaré financiación homogénea (a igual esfuerzo fiscal), es la que determina la capacidad de prestación de servicios de cada comunidad así como su posible margen de maniobra fiscal. Si un territorio tiene una financiación homogénea significativamente mayor (o menor) que los demás, tenemos un problema de desigualdad. A posteriori, la desigualdad podría manifestarse en la forma de mejores servicios o de menores impuestos, pero eso da un poco igual. En ambos casos, el verdadero problema es la falta de nivelación y no un exceso de autonomía.

La otra gran preocupación de los críticos tiene que ver con los posibles efectos adversos de la competencia fiscal entre autonomías. Si bajar tipos de gravamen permite a una comunidad atraer a contribuyentes procedentes de otros territorios en cantidad y calidad suficientes como para generar ingresos tributarios adicionales (u otros beneficios) que excedan los costes directos de la medida (la pérdida de recaudación procedente de los residentes originales y el coste de los servicios que habrá que proporcionar a los nuevos residentes), y si el sistema de financiación le permite retener una proporción suficiente de esos beneficios, entonces la comunidad tendrá incentivos para bajar sus impuestos con el fin de intentar 'robar' contribuyentes a otros territorios. Pero puesto que estos se enfrentan a incentivos similares y responderán por tanto de la misma forma, el equilibrio del juego implicaría seguramente tipos medios de gravamen más bajos que los que se observarían en ausencia de movilidad o en un estado centralizado, e incluso la desaparición de ciertos tributos en casos extremos. Esto podría ser bueno o malo dependiendo de muchas cosas, pero ciertamente hay casos en los que sería aconsejable imponer tipos mínimos de gravamen o utilizar el sistema de financiación para limitar los incentivos a competir a la baja en tipos impositivos.

Por concretar, la posibilidad de que la competencia fiscal entre CC AA tenga efectos netos negativos es seguramente muy reducida en el caso del IRPF y bastante mayor en el de Sucesiones. La diferencia estriba en la movilidad de las bases tributarias relevantes y en el cálculo de la llamada recaudación normativa o teórica de cada impuesto, que es la variable que se utiliza, en lugar de su recaudación real, para calcular la aportación que ha de hacer cada comunidad a los mecanismos de nivelación del sistema de financiación autonómica. A las personas ya jubiladas con elevados patrimonios les resulta más sencillo cambiar su domicilio fiscal que a los trabajadores en activo. Por otra parte, el sistema de financiación confisca y redistribuye una parte importante de los ingresos tributarios procedentes de los recién llegados en busca de menores impuestos en el caso del IRPF pero no en el de Sucesiones, por lo que el incentivo a competir por contribuyentes de otras comunidades es menor en el primer caso. La razón es que la recaudación normativa del IRPF se calcula a partir de las declaraciones realmente presentadas por los residentes a posteriori, mientras que la de Sucesiones se obtiene actualizando la del año anterior de una forma que no recoge la posible entrada de nuevos contribuyentes. A la vista de esta situación, convendría seguramente mejorar el cálculo de la recaudación normativa del impuesto de sucesiones y podría valorarse la posibilidad de introducir unos niveles mínimos de tributación.