Vuelve la plusvalía municipal

La Ley de Financiación de las Haciendas Locales de 1988 (actualmente texto refundido de 1994) dio estabilidad a la actividad financiera del sector local, y configuró el impuesto tal y como hoy en día lo conocemos; en esencia: un gravamen sobre el incremento de valor de los terrenos urbanos con motivo de compra-venta, donación o sucesión, cuya base imponible se calcula aplicando coeficientes sobre el valor catastral, dando lugar siempre a un aumento de valor. Este método objetivo fue desde el principio diana de las críticas de la doctrina por vulnerar el principio de capacidad económica en su cuantificación. Incluso en la tramitación del Proyecto de la Ley de 1988, se llegaron a justificar enmiendas del siguiente tenor: «Es inconcebible que se establezca la presunción iuris et de iure que en toda transmisión de terrenos de naturaleza urbana exista un incremento de valor (…) el gravamen de una riqueza inexistente significa la total violación del principio de capacidad económica», enmiendas que evidentemente no prosperaron, pero que han tenido eco treinta años después en la reciente sentencia del Tribunal Constitucional.

Dos tenues avisos en 2017 y 2019, seguidos del golpe de gracia al impuesto en la sentencia del pasado 26 de octubre, que expulsó del ordenamiento jurídico los artículos de la Ley que regulan la cuantificación de la base imponible, y que ha impedido la exigibilidad del impuesto durante unos días. En 2017 el Tribunal había declarado nulos los preceptos solamente cuando daban lugar a tributación de situaciones con inexistencia de incrementos de valor, y en 2019 en los casos en los que la cuota a pagar fuera superior al incremento patrimonial, aunque consideraron para el resto de supuestos que el impuesto era conforme con la Constitución.

Probablemente las fuertes pérdidas generadas en la venta de activos con motivo de la crisis del 'ladrillo', en concurrencia con plusvalías gravadas por el impuesto municipal ajenas al principio de capacidad económica, hayan espoleado una litigiosidad dormida, que finalmente ha desembocado, tras décadas de aplicación pacífica del tributo, en los recientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

El vacío normativo generado por la última sentencia ha sido llenado con prontitud. El BOE de 9 de noviembre de 2021, publicó el Real Decreto-ley que 'adapta' la norma legal a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, con entrada en vigor el día 10 de noviembre: establece un nuevo supuesto de no sujeción cuando no se haya producido incremento de valor, mantiene de forma voluntaria un método objetivo de cuantificación de la base imponible, pudiendo el sujeto pasivo acomodar la carga tributaria al incremento real de valor si se constata que es inferior al calculado objetivamente. En este caso y en el de no sujeción, el cálculo toma como valores de transmisión y adquisición el mayor entre declarado y el comprobado por la Administración. Se introduce, por tanto, la posibilidad de comprobación de valores en un impuesto en el que hasta ahora técnicamente no era posible, lo cual abona el terreno para una mayor conflictividad en la gestión del impuesto, en la que muchos ayuntamientos tendrán dificultades. Novedoso es también el gravamen de las plusvalías generadas en menos de un año.

Desde algunos ámbitos se cuestiona la utilización del Real Decreto-ley como medio adecuado para cubrir el vacío normativo, si bien la necesidad urgente parece estar amparada en el mantenimiento del principio de estabilidad presupuestaria, se pueden plantear más dudas en cuanto a la idoneidad de la figura para la modificación del impuesto. En efecto, hay precedentes en contra, y si bien no se está creando un tributo 'ex novo' que es lo que impide la Constitución, sino modificándolo, lo cierto es que el Tribunal Constitucional ha exigido que con esta figura no se altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica, que es precisamente el defecto que el Real Decreto-ley subsana de la normativa anulada.

Aunque haya vuelto el impuesto tras catorce días de ausencia, el Tribunal Constitucional ha considerado no revisables con fundamento en la sentencia las obligaciones tributarias devengadas que a fecha de la sentencia hayan ganado firmeza, así como las liquidaciones que no hayan sido impugnadas y las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada a dicha fecha. Es de suponer que este mandato responde al loable fin de salvaguardar las finanzas públicas (la recaudación anual del impuesto se aproxima a dos mil quinientos millones de euros), pero impide reclamar a los contribuyentes que han pagado el impuesto calculado con una norma ilegal con plazo de prescripción aún no vencido (últimos cuatro años), y que con anterioridad no recurrieron atendiendo a la situación de confianza legítima de los anteriores pronunciamientos del Tribunal Constitucional, lo que es un trato discriminatorio respecto a los contribuyentes con recursos abiertos pendientes de resolver y no digamos respecto a los que han realizado operaciones en los catorce días de vacío normativo, que previsiblemente no pagarán nada como apunta la propia exposición de motivos del Real Decreto-ley ('conyuntura de no tributación').

No podemos olvidar tampoco el limbo jurídico en el que quedan los hechos imponibles devengados antes de la sentencia pendientes de liquidación: ¿aplicarán los ayuntamientos la nueva norma de base imponible, o la vigente cuando se devengó el impuesto que ha sido anulada?

Habrá que estar pendientes de la evolución de posibles acciones que los contribuyentes afectados por las incertidumbres expuestas, puedan llevar a efecto, para saber finalmente el alcance y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad.